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“内蒙古社会科学研究课题”委托课题结题报告
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发布时间:2016-07-06 17:14    作者:内蒙古社会科学网    浏览次数:     【字体:

立项编号

15W09

 

 

 

“内蒙古社会科学研究课题”委托课题

结题报告

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            内蒙古新生代农牧民工市民化的现状、

 

障碍及对策研究                          

         

课 题 负 责 人            马 爱                        

 

           课题依托单位       内 蒙 古 财 经 大 学               

 

 

 

 

 

 

 

 

 

内蒙古新生代农牧民工市民化的现状、障碍及对策研究

                   

                              执笔人:马爱玲、包海花、王园园、孙立伟

 

  农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军,农民工这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系,主要是指户籍在农村,但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。近年来,农民工中的新生代群体越来越受到党和政府以及社会各界的广泛关注。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确要求,采取有针对性的措施,进一步解决新生代农民工市民化问题。

  发展理论及国际经验表明,实现绝大多数农民工市民化是解决农民工问题的最终出路,国内学者的研究则认为,新生代农民工(20世纪80年代以后出生)市民化的意愿比父辈更为强烈,也更为容易市民化。[1] 国内学界对“新生代农民工市民化”问题进行了系统深入的研究,著述颇丰。但是内蒙古新生代农牧民工市民化的问题尚未引起学界的广泛关注,尽管有一些研究成果,但尚未对内蒙古新生代农民工的现状、市民化的障碍以及如何顺利推进农民工市民化进行深入阐释。因此,对内蒙古农民工特别是第二代农牧民工市民化进行探讨有利于我们深入、系统地探讨内蒙古特色的乡城人口转移和城乡和谐发展,这不仅是弥补现有研究的薄弱环节,更是为了适应当前内蒙古经济社会发展及科学制定相关政策的迫切需要,也是城乡经济社会发展一体化的重要而现实的课题。

  为了使研究对促进内蒙古农牧民工市民化的政策设计更有针对性和更具操作性,课题组在20157月份对呼和浩特市、包头市、赤峰市、鄂尔多斯市、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟6个城市的20多个小城镇进行了调研,对862名农牧民工进行了问卷调查,收回有效问卷738份,在此基础上分析了内蒙古新生代农牧民工的现状、市民化的意愿及要求,进一步剖析内蒙古市民化的障碍,提出相关的政策建议。本报告主要侧重于宏观分析和判断。

  一、内蒙古新生代农牧民工的现状

  新生代农民工是在改革开放下成长起来的新一代群体,新生代农民工问题是传统农民工问题在新阶段的延续、体现和发展。随着新生代农民工进入城市的规模越来越大,如果他们长期不能迈过“市民化”这道门槛,积累到一定时期极易成为“问题农民工”,进而引发成较为严重的社会问题。基于上述考虑,探讨新生代农民工市民化现状显得尤为重要,下文将运用课题组调查数据对内蒙古新生代农牧民工的现状进行详细分析。

  (一)内蒙古新生代农牧民工的基本情况

   本次调查表明,在城镇务工的新生代农牧民工以汉族为主,占总调查人数的76.87%,蒙古族占12.81%,回族占3.2%,达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族、满族等占7.12%,充分体现了内蒙古多民族聚居的特色。从性别构成来看,男性占总调查人数的63.28%;而40岁以下的农牧民工占69.85%,说明新生代农牧民工已成为农民工大军的主力。72.3%的人来自农区,11.2%来自牧区,其余则来自半农半牧区。新生代农牧民工保留了农村的早婚习俗,调查对象中,62.15%的人已婚,27.46%的人未婚,还有10.39%的人离异;在已婚的农牧民工中,41.22%的人只有一个孩子,25.45%的人有两个孩子,仅有7.17%的人有三个孩子,农牧民工在长期打工生涯中,生育观念在向“城里人”转变,80%以上的“一孩家庭”表示不会再要第二个孩子。内蒙古农牧民工整体受教育程度不高,初中以下学历占63.93%,但是与父辈相比,受教育水平已有一定提高,高中学历占20.08%,大专及以上也占到了11.9%。与受教育水平相对应,新生代农牧民工的技能水平也偏低,61.03%的农牧民工没有任何技术等级,15.12%的人为初级技工,中级技工和技师占比为15.48%,高级技工和高级技师只占8.37%

  (二)内蒙古新生代农牧民工的就业情况

  内蒙古农牧民工就业地点首选呼包鄂地区,39.58%的调查对象在这一地区的城镇打工,还有44.48%的人选择在内蒙古的其他城镇打工,只有15.94%的人选择到区外打工,仍属于“离土不离乡”的模式。新生代农牧民工一般选择在年龄很小时到城镇打工,29.87%的人不足20岁即外出务工,40.61%的人在2029岁期间初次外出务工。37.84%的农牧民工在进城打工前从未从事过农(牧)业生产活动,13.6%从事过1年农业生产,14.08%的人从事过两年农业生产,可见,65.52%的新生代农牧民工缺乏农业生产的经验。

  从在城镇就业的行业看(如图1),建筑业吸纳的劳动力最多,达到45.03%,餐饮和家居服务业次之,达到21.56%,紧随其后的是商业,达到13.03%,仅有4.6%的人在城镇与农业相关的部门工作。与此相对应,内蒙古新生代农牧民工在国有企业工作的人数仅为9.8%45.94%的人在民营企业和外资企业工作,高达44.26%的在一些类似“小作坊”式的企业或者家庭工作。内蒙古新生代农牧民工就业的行业与老一代农民工进城务工的行业相似,以低附加值的非正规就业为主。

1 新生代农牧民工从事行业

  新生代农牧民工之所以依然从事低技术含量的工作,与他们进城之后的行业培训情况密切相关。图2表明,40.18%的农牧民工没有接受过任何培训就上岗了,35.14%的人当过学徒工,参加过政府组织的培训的人占6.13%,参加过企业培训的人占8.64%,仅有9.91%的人自费参加相关培训。

  由于非正规就业部门很少与农民工订立正式用工合同,新生代农牧民工的流动性较高。在目前自己工作的企业工作年限为5年以下的占被调查对象的61.02%,工作年限为59年的占22.4%,工作年限为1014年的占12.41%,,仅有3.79%的农牧民工在同一企业工作20年以上。

2 内蒙古新生代农牧民工接受的培训情况

  课题组特别关注了少数民族牧民工在城镇的就业情况,对于课题组提出的“如果您的汉语不是特别的流利,是否对您找工作有影响”这一问题,58.24%的少数民族牧民工回答:“是,很难找”,41.76%的人回答:“影响不大”。

  (三)内蒙古新生代农牧民工的收入和支出情况

   1.工资收入情况

  1的数据说明,2015年,内蒙古新生代农牧民工的工资收入集中在20005000元之间,工资收入主要来源于基本工资,也集中在20005000元的区间,38.98%的受调查对象没有奖金,26.06的受调查对象的奖金在100200元。显然,新生代农牧民工工资水平比较固定,激励明显不足。

 

 

 

 

 

1 新生代农牧民工工资收入情况

工资收入(元)

占总人数的百分比(%

基本工资(元)

占总人数的百分比(%

奖金(元)

占总人数的百分比(%

500以下

1.88

500以下

5.62

0

38.98

5001000

4.49

5001000

7.08

100以下

3.09

10002000

19.14

10002000

32.49

100200

26.06

20005000

64.73

20005000

47.19

200500

19.13

5000以上

9.46

5000以上

7.62

5001000

5.13

 —

— 

— 

— 

1000以上

6.92

  2.每天工作的时间及每月加班时间

  内蒙古农牧民工的工作时间及加班情况大致相同,68.42%的调查对象每天工作时间超过法定的8小时工作时间,只有22.3%的农民工不需要加班,10.79%的农民工每月加班时间达到8天以上,处于几乎全年无休的工作状态。按照一个农民工一天工作8小时,每月工作22天,每月工资5000元计算,平均每个工人的工资为28.4/小时,根据表192.38%的受调查对象月工资均低于5000元,表2则表明77.7%的农牧民工需要至少加班一天,照此计算,农牧民工的小时工资可能会大大低于28.4元。

2 新生代农牧民工每天工作的时间及每月加班时间

每天工作的时间

占总人数的百分比(%

每个月加班时间

占总人数的百分比(%

8小时以下

8.89

0

22.3

8小时

22.69

12

35.13

810小时

43.38

24

16.36

1012小时

16.52

46

10.22

12小时以上

8.52

68

5.2

 —

 —

8天以上

10.79

  3. 2014年工资收入总和

  根据图350.65%的受调查对象2014年工资收入在2000049999元之间,15.16%受调查对象年收入超过50000元,剩余的34.19%收入在20000元以下。

  4. 新生代农牧民工在城镇的支出情况

  调查数据如图4所示,新生代农牧民工中的45.21%每月生活费支出在5001000元,31.38%的人生活费支出在10002000元,1.96%的人月生活费超过5000元,说明新生代农牧民工与父辈相比,消费水平有所提高,但与同龄的城市年轻人相比,依然较节俭。

    

3  2014年新生代农牧民工工资收入总和占比

 

 

 

4 农民工家庭在务工地每月的消费支出

    课题组在设计调查问卷时,将每月生活费支出分为食品支出、日常生活支出、医疗支出、居住支出、交通支出、社会保险个人缴费支出六大项。对问卷调查数据统计的结果表明,33.81%的人每月食品支出为200500元,24.1%的人每月食品支出为100200元,每月食品支出在100元以下的占比28.96%,只有13.13%的人每月食品支出在500元以上,86.87%的农牧民工食品支出在500元以下的原因是70%左右的受调查对象在建筑业、家居服务业及餐饮业工作,这些行业一般都包吃包住,个人的食品支出就会很低。同样,居住支出也很低,20.73%的调查对象每月在居住方面的支出在50元以下,24.79%居住支出在50100元,28.42%居住支出在100200元,其余26.06%的农牧民工居住支出在200元以上,尽管用于居住的支出较少,但受调查对象普遍对居住环境不满,认为雇主提供的居住环境嘈杂、拥挤、简陋。

    日常生活支出是指除食品以外的其他消费支出(如购买服装、洗化用品等),新生代农牧民工的日常消费支出依然偏低,84.2%的调查对象日常生活支出低于200元,11.31%200500元,2.7%5001000元,日常生活支出在1000元以上的仅占1.79%。由于调查对象以青壮年农牧民工为主,医疗支出水平也较低。

    41.7%的人每月医疗支出低于50元,27.23%人为50100元,21.28的人每月医疗支出在100200元。55.65%的调查对象每月的交通支出为50200,35.98%的人每月交通支出低于50元。新生代农牧民工普遍会使用电脑、智能手机,玩手机、逛网吧是他们消磨空闲时间的主要方式。因此,与上一代农民工相比,新生代农牧民工的通讯支出明显偏高,64.03%的受调查对象月通讯支出为50200元,其中,26.63%的人月通讯支出100200元,甚至有3.24%的人月通讯支出达到500元以上。农牧民工的支出当中还有一项是每月社会保险个人缴费支出,从调查结果看,内蒙古新生代农牧民工的社会保障意识较弱,46.79%的受调查对象没有缴纳社会保险,个人缴费为50元以下的占12.92%,个人缴费为50100元的占20.03%100200元的占11.44%,其余9.42%个人每月社保缴费在200元以上。

    收入扣除六大类支出后,所有受调查对象都有净结余,65.77%的人结余在1万元以上,新生代农牧民工与父辈一样,具有很强的储蓄意识;然而,他们寄回老家现金的比例比父辈偏低,32.99%的人年净结余在1000020000元,但寄回老家的现金为同一数目的人占26.9%32.78%的人年净结余在2万元以上,但寄回老家的现金为同一数目的人占15.2%。与调查对象的访谈表明,寄回老家现金的新生代农牧民工大多已婚且有子女在老家,而父母留在老家的农民工寄钱回家的比例偏低。

    3 农牧民工2014年打工结余及寄回老家的现金

2014年打工净结余(元)

占总人数的百分比(%

2014年寄回老家

的现金

占总人数的百分比(%

100以下

3.75

1000元以下

12.32

10002000

12.53

10002000

15.81

20005000

10.02

20005000

18.07

500010000

7.93

500010000

11.7

1000020000

32.99

1000020000

26.9

20000以上

32.78

20000以上

15.2

   (四)内蒙古新生代农牧民工城市融入现状

    与第一代农民工相比,第二代农民工在城市融入方面保持着积极的态度,即他们的城市融入过程基本上是主动的和自觉的,谋求一种与城市的积极共存[2]

   

  1.新生代农牧民工在城市的居住情况

    与上一代农民工相比,新生代农牧民工的居住环境得到明显改善,课题组调查结果显示,30.93%的新生代农牧民工选择自己租房住,23.52%的人选择单位提供的集体宿舍,选择自购商品房和经济适用房的农牧民工达到33.69%。但51.47%的农牧民工自购房屋大多是筒子楼、城镇和郊区的平房,25.51%的农牧民工居住在简易宿舍和地下室里。受调查对象回答“您对目前务工地的居住情况满意程度”这一问题时,63.43%的人回答“一般”,只有17.6%的人回答“很满意”,由此看出,农牧民工居住条件的改善仍是亟需解决的问题之一。

 政府对于改善农牧民工提供了哪些帮助呢?调查问卷的问题之一是:“您目前

已经享受了哪些住房政策?”12.68%的人回答:“可以购买务工地的经济适用房”;28.99%的回答:“可以购买老家的经济适用房”;25.72%的人回答:“可以申请务工地的廉租房”;13.6%的人单位为其缴纳了住房公积金,6.7%的人单位提供了住房补贴。新生代农牧民工回答“您在务工地改善住房的期望”这一问题时(如图5),14.55%的人期望政府建设专门的农民工公寓,期望单位提供住房补贴的人最多,达到29.34%,其次是希望政府改善外来人口聚居区的环境,比例为21.36%,第三是期望政府放开购买政策性住房的限制,比例为16.9%,期望单位为自己缴纳住房公积金的比例最低,为3.77%,说明农牧民工更关心眼前利益。

5 农牧民工在务工地改善住房的期望

    2.内蒙古新生代农牧民工在城市享受公共服务的情况

    课题组重点关注了内蒙古新生代农牧民工的子女受教育情况、社会保险的缴纳情况以及业余文化生活。已有子女的农牧民工对于问卷提出的“您的子女受教育情况”,52.5%的人回答“在务工地公办学校接受教育”,22.2%的人回答“在务工地民办学校接受教育”,25.3%的人回答“在老家的学校接受教育”。在回答“您对子女教育的期望”这一问题时,37%的人期望“提高老家学校的教学质量”,37.2%的人期望“在务工地公办学校接受教育”,只有20.6%的人期望“孩子能参加大工地的中考和高考”,这是因为大多数农牧民工认为自己的孩子未来不具备与城市孩子竞争的实力。 

    6表明,新生代农牧民工所在企业为他们缴纳最多的社会保险是工伤保险,占比为36.7%20.3%的受调查对象未参加任何保险,19%的人企业为其缴纳了城镇职工基本医疗保险;11.8%的人企业为其缴纳了城镇职工养老保险。农牧民工的社会保障水平明显低于同龄的城镇职工。

 

 

6 企业为农牧民工缴纳社会保险的情况

  新生代农牧民工的业余时间怎样度过?对这一问题的回答如图7所示。

 

7 新生代农牧民工的业余文化生活

    回答“看电视”的人比例最高(22.1%),排名第二的是“在家里或宿舍休息”(20.7%),第三是“上网”(18.3%),第四是“逛大街”(7.8%)。可见,新生代农牧民工的业余生活比较枯燥,学习意愿不强,仅有3.6%的人业余时间“看报纸杂志”;2.2%选择“学习培训”,1.7%进行“体育锻炼”。这与他们普遍文化水平低,没有读书学习的习惯有关。但是,与老一代农民工相比,新生代农民工的文化生活已经得到很大改善,企业也开始关注职工的业余生活,20.8%的受调查对象表示“打工的企业有健身或文化娱乐设施”,5.7%人表示“企业会定期组织一些文化娱乐活动。

   二、内蒙古新生代农牧民工市民化意愿及现实基础

    随着农牧民工进城务工就业趋于稳定,市民化的要求越来越强烈。我们的问卷调查表明,在双向流动的情况下,有一半以上的农牧民工已在城镇有稳定的工作。即便不放开户口,80%的农牧民工也将在城镇就业居住。如果这些农牧民工长期处于城市的边缘,就无法顺利地推进自治区城乡经济社会一体化发展,也无法实现公共服务均等化。而实现新生代农牧民工市民化,既需要新生代农牧民工有市民化意愿,也需要政府有实现市民化的能力。

   (一)新生代农牧民工市民化意愿

    1. 农牧民工对务工地总体满意,最不满意的方面是收入水平低

    参与本次调查的新生代农牧民工,对打工所在地总体满意。表示基本满意的占74.1%,表示很满意的占3.7%,表示无所谓的占11%,表示不太满意的占7.5%,表示很不满意的占3.7%。调查结果表明内蒙古的新生代农牧民工与地区的新生代农民工一样拥有较强的市民化意愿。

    农牧民工最不满意的方面是收入水平低,选择比例为37.8%。其余依次是:居住状况(18.2%),社会保险(11.7%),医疗条件(9.2%),子女教育(9%),工作环境(7.1%),职业技能培训、城市歧视(5.3%),权益保障(5.1%)。见图81625岁的农牧民工在工作环境、职业技能培训、城市歧视方面的不满意程度要高于其他年龄组。

 

 

 

8 农牧民工对务工地最不满意的方面

    2.大部分人想在城市定居,年龄农民工的城市户口吸引因素不同

    对于“假如不提供城镇户口,你愿意留在城里吗?”这一问题,48.3%的人示“愿意,无论如何都要留在城里”,30.3%的人表示“不愿意,干些年再回去”,11%的人表示“无所谓,可以两边跑”,10.3%的人表示“我相信这种情况会改变的”。其中,举家外出的农牧民工选择“不愿意,干些年再回去”的比例明显高于未举家外出者。

    城镇户口最吸引农牧民工的内容依次是:城市生活条件好(37.9%),子女教育条件好(19.6%),城市比农村福利水平高很多(15.2%),有低保等政策(8.5%),社会保险水平高(6.2%),子女高考容易(2%),就业稳定(1.5%),身份平等(1.1%)。见图9

9 城镇户口对农牧民工的吸引力

  1625岁的农牧民工,把社会保险水平高作为城镇户口最吸引他们的因素,而2636岁的农牧民工则把子女教育条件好最为最重要的吸引因素。

  3.3成新生代农牧民工希望在务工地定居,年龄越小越倾向大城市

  关于在城市定居的意愿(如图10),接近3成(25.2%)的新生代农牧民工选择“在哪里打工就呆在哪里”,32.8%选择“县城或小城镇”,选择“地级市”或“县级市”的人均为11.8%9.6%的人选择“只要是城里,哪里都行”,5.1%的人选择“省会或副省级城市”,3.1%的人选择“直辖市”,只有0.6%选择“农村”。

    课题组选择的调查对象为1640岁的新生代农牧民工,把他们分为1625岁、2630岁、3140岁三个年龄组,1625岁农牧民工选择地级以上城市的比重为36.5%,高于其他两个年龄组,而选择回农村的只占6.4%,低于其他年龄组。见表4

 

10 新生代农牧民工定居地意愿

4 不同年龄农牧民工定居地意愿            单位:%

年龄

直辖市

省会或副省级城市

地级市

县级市

县城或小城镇

农村

只要是城里,哪里都行

在哪里打工就呆在哪里

1625

16.8

11.1

8.6

8.2

17

6.4

7.0

24.8

2630

14.5

7.4

7.0

9.0

15.4

9.6

7.5

29.5

3140

11.7

6.8

5.3

8.8

17.6

10.2

9.0

30.7

    4.新生代农牧民工最希望提高工资水平,不同农牧民工的具体意愿有所差别

    农牧民工最希望政府做的事情,首先是提高最低工资水平(35.5%),其次还有:改善社会保险(17.7%),提供住房或廉租房(10.4%),改善工作和生活环境(7.8%),改善子女教育条件(6.3%),加强权益保障(5.3%),提高职业技能(4.4%),其他(3.1%),改善医疗条件(1%)。见图11

    相比较而言,2630岁的农牧民工对改善子女教育条件的期望更强烈;3140岁的农牧民工对“改善社会保险”的关注比“提供保障住房或廉租房”更高一些;而1625岁的农牧民工对改善工作和生活环境、提高职业技能、加强权益保障的期望更强烈,但由于闲暇时间较少,下班时间较晚,距离学习培训机构较远等因素,导致他们能够安全、便捷地接受专业培训的渠道严重匮乏。见表5

 

 

 

11 农牧民工最希望政府做的事

5 不同年龄农牧民工最希望政府做的事情         单位%

年龄

改善社会保险

提供保障住房或廉租房

提高最低工资水平

改善医疗条件

改善工作和生活环境

改善子女教育条件

提高职业技能

加强权益保障

1625

34.9

30.4

68.0

0.8

27.7

11.0

15.3

24.9

2630

37.2

31.7

65.5

1.2

22.3

26.0

9.5

20.7

3140

40.8

26.4

65.3

1.4

21.5

25.5

9.7

23.8

   ()内蒙古新生代农牧民工市民化的现实基础

    1.新生代农牧民工融入城市的强烈意愿是农民工市民化的客观要求

    从上文的分析中,可以看出内蒙古处于第一代农民工向第二代农民工转换的后期。20世纪80年代和90年代进城务工的农民工的子女开始成为农民工的主体。从2009年开始,1630岁的20世纪80年代以后出生的农民工已占农民工总数的90%。与此同时,牧区还存在一种遍地开花的人口流动现象,即牧民自发地外出务工现象[3]

 

这些改革开放以后出生的新生代农牧民工与以前的农民工相比,具有明显的代际特征。

    一是新生代农牧民工基本丧失了从事农业生产的技能,对土地和草原的情节弱化。他们中的大多数离开学校以后就进城务工,没有参加过农牧业劳动,不具备农牧业生产的技能。

    二是由于父辈和亲朋大多在城市务工,新生代农牧民工从小耳濡目染的都是城市生活,务工以后其思想观念、生活习惯和行为方式更是已经城市化了。新生代农牧民摆脱了土地情节以后,在城市中体会的是边缘化的现实:低下的工资水平、遥不可及的房价以及社会保障和公共服务的缺失。

    三是新生代农牧民工中的大多数平等意识较强,就业的动机从改善生活向追求梦想转变,更注重体面就业发展机会,期盼在城里长期稳定生活。维权意识日益增强,渴望享有城市年轻人拥有的市民化待遇,对历史形成的二元经济格局下农村户籍附带内容的接受度和耐受性低,

    2.经济进入新阶段为农牧民工市民化提供了新的基础

    内蒙古经济经过多年的快速发展,以及具备实力调整一些基本的格局。首先,工业和服务业反哺农业的时机以及成熟。解放以后,一直运用农产品和工业品价格的“剪刀差”扶持工业的发展。2014年,第一产业的增加值只占GDP的不到一成,工业和服务业以及完全可以反哺农业的发展,农牧民工市民化正是这一反哺过程的重要内容。其次,随着中国从外向型战略向内需型战略的转变,农牧民的角色应该从农民工转向有相对旺盛市场需求的市民。中国在实施沿海开发战略后的30年,直接造就了农民工这一特有的人口转移现象。2010年,内蒙古农牧区外出劳动力数量为204万人,从事建筑业的农牧民外出务工的比重最高,占劳动力外出的32.9%。在制造业产能过剩的背景下,内部需求规模和质量成为衡量一个地区综合实力的首要标准。将农牧民工这一群体变成有效的市场需求者,既可以扩大内需,也可以为城市第二产业和第三产业的发展提供充足的劳动力。因此,农民工市民化不应该是从扶持弱势群体角度的安抚性政策,而应该是作为自治区经济发展战略的积极主动的内容。

    3.快速城市化为农牧民工市民化提供了承载空间

    城市化是中国最大的内需源泉,已经形成共识。由于当前城市化政策、财政体制和土地制度等方面的原因,土地的城市化超前于人口的城市化,导致改革开放以来城市建成区人口密度呈下降趋势,商品房空置率则不断上升。2007年底,呼和浩特市商品住宅空置率已达66.33%[4],鄂尔多斯市的康巴什新区的住宅空置率更是高达90%[5]

 

这其中当然有房地产运作过程中形成的低容积率等原因,但也为农牧民工市民化提供了承载的物理空间。当然,如何使农牧民工,尤其是跨区域流动的农牧民工,以合理的成本享有质量有保障的城市空间,需要调整政策安排。

    4. 城乡公共服务均等化的政策制度环境变化为农牧民工市民化创造了有利条件

    在短时间内大规模推行公共服务的均等化,填平历史形成的二元经济鸿沟,并不现实。但是,为了推进城乡公共服务均等化而出现的一系列政策制度环境的变化,为新生代农民工市民化创造了有利条件。2012年,党的十八大报告中提出:“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2016年中央一号文件1月发布,提出“进一步推进户籍制度改革,落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标,保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务,加快提高户籍人口城镇化率。”

  三、内蒙古新生代农牧民工市民化存在的障碍及其形成原因

  内蒙古新生代农牧民工具有强烈的市民化意愿,课题的调查数据表明48.3%的人表示:“即使不提供城市户口,也要留在城市里”。面对国家明确政策使稳定

就业农民工融入城镇,转变为权利平等的城镇居民的新形势,进城农民工的期望是什么?调查显示,他们期待解决的问题,首先是劳动收入问题,其次是社会保险、住房、工作和生活环境、子女教育、权益保障等,这表明农民工要想实现真正的“市民化”——职业由非正规就业的农民工转变成正规就业的非农产业工人,社会身份由农民转变成市民,需要首先解决上述问题。

   (一)农牧民工难以实现平等就业及收入增长阻碍了农牧民工市民化

    新生代农牧民工对劳动收入问题的突出关注,进一步表明农牧民工收入问题涉及多层内容。影响农牧民工收入的,一是就业机会、劳动力供求,二是以平等获得劳动报酬权利为核心的平等就业制度是否形成,三是自身劳动能力。为此,需要深入分析农牧民工就业制度对收入的影响极其对农牧民工市民化的阻碍。

    1.农牧民工非正规就业的特征导致劳动者权益缺失

    发展经济学认为,发展中国家存在着广泛的二元经济结构,在劳动力市场上表现为存在正规和非正规就业市场。由于正规就业市场受到国家政策的保护,工资水平显著高于非正规市场,而农村劳动力流动到城市以后,由于缺乏知识和技能,只能选择在非正规劳动力市场就业。非正规就业的稳定性弱,难以享受到与城市职工同等的劳动权益和社会待遇,另外,从非正规就业向正规就业的转换渠道几乎是被关闭的,他们难以获得职业升迁的机会。与城市劳动者相比,长期处于“同工不同酬”的境遇。

    农牧民工难以平等获得劳动报酬,既有市场经济下劳资关系不对等、劳动者就业权益缺失的原因,又有城乡二元体制造成农民工与城镇户籍人口不平等的原因。尽管我国已有维护劳动者权益的法律,但执行情况较差,因为有些城市政府把本地经济GDP增长置于维护劳动者权益之上。此外,现行城镇社会保险的费率标准,对中小企业和农民工来说,缴费负担较重,过高的费率影响了企业和农牧民工参保。

    2.农牧民工缺乏技能培训,影响稳定就业和收入提升

    职业培训和教育决定农牧民工的人力资本水平,是影响农牧民工就业和整个经济发展的根本因素。近年来内蒙古农牧民工技能培训有进展,但总体规模较小,质量较差,接近5成的农牧民工外出前没有参加过技能培训,仅有6.13%的新生代农牧民工接受过政府组织的培训,但这些培训偏重政策,对就业帮助不大。进城农牧民工绝大多数希望通过培训学到技能,但得到的培训机会少,或因加班、经济困难,不可能参加培训。农牧民工技能水平整体偏低,严重影响了他们就业的稳定性和收入增长。

    出现上述问题的原因在于教育培训体制:一是与农民民工转移就业和进城农牧民工的培训需求相比,政府投入偏少;二是技能培训和职业教育体制转变滞后,难以适应市场,没有体现农牧民工的主体性。沿袭传统的政府主导培训模式,缺乏与市场需求的沟通,农民工缺乏选择权。培训管理条块分割,资源分散,管办不分,监管存在漏洞,影响了政府投入的效果,公办、民办培训机构规范有序公平竞争的秩序还有待形成;三是企业作为培训主体,多是对农牧民工重使用轻培训,实质是政府对企业的激励机制欠缺。

    3.进城务工的牧民就业难度更大

    与进城务工的农民相比,进城务工的牧民在就业过程中遇到的问题更多,加大了就业难度。一是牧民工的受教育程度更低。课题组在牧区所做抽样调查表明: 89.1%的牧民工文化程度在初中及以下,7.3%的牧民工文化程度为高中,中专、技校及以上文化程度的占6.5%,整体受教育程度低于农民工。二是牧民工就业选择余地小。由于文化素质低,又没有经过培训,牧民进城务工的搜寻成本很高,需要经过很长的时间才能找到工作,且只能从事工资较低的临时工作。此外,牧民一般以少数民族为主,很多牧民汉语不够流利,在沟通方面存在存在障碍,进城务工的交易成本很高。三是牧区城镇化水平低,牧民进城务工的难度很大。由于城镇规模偏小,基础设施薄弱,产业化水平偏低等问题的存在,内蒙古无论是原有的还是新建的牧区小城镇,都难以安排新迁入城镇的牧民就业。

   (二)农牧民工社会保障水平低增加了农牧民工市民化的政府成本

    1.农牧民工实际参保比例偏低

    按照2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(以下简称《意见》),各地要坚持分类指导、稳步推进的原则,优先解决工伤保险和大病医疗保障问题,逐步解决养老保障问题。

    在地方实践中,农民工用人单位或农民工本人可以参加的社会保险有四种模式。

    第一种是“城保”模式,即将农民工社保纳入城镇职工社会保险中,执行统一政策。目前,全国多数省份均采取这一模式。

    第二种是“双低”模式,即低费率进入、低标准享受,它在城镇职工基本保险基础上,主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式,降低农民工的参保成本。2007年重庆市推出的政策,就采取了这种模式。

    第三种是“综保”模式,这被称为专为农民工“量身定做”的社会保障模式。首先由上海设计实施,成都也采取了类似模式,即把农民工的工伤、医疗和养老三项保险捆绑在一起,按比较低的费率缴费,如上海市规定综合保险的缴费率为12.5%,成都规定为20%

    第四种是“农保”模式,即将农民工纳入流出地的社会保险体系。此外,农民工用人单位还可以选择参加商业保险提供的意外伤害保险。

    从课题组所做的调研看,内蒙古的农牧民工社会保险采取的是第一种模式,但是覆盖人群偏低,46.79%的人没有缴纳任何社会保险。即使一些农牧民工享受了城镇社会保险,种类也非常单一,以工伤险为主(36.7%),少数农牧民工能够享受到“工伤、医疗、养老、失业”四项保险。内蒙古调查总队对内蒙古城市农民工生活质量状况调查结果显示,工伤保险有78.7%的农民工没有参保,养老保险有81.8%的农民工没有参保,医疗保险有80.8%的农民工没有参保,失业保险有89.4%的农民工没有参保,各类保险参保率均低于全国。

    实际参保率偏低阻碍了农牧民工市民化的顺利推进。张占斌、冯俏彬、黄锟(2012)的研究表明,新生代农民工市民化的成本主要包括随迁子女教育成本、养老保险成本、医疗保险成本、最低生活保障成本、保障性住房成本、就业和城市管理等成本共六大类成本,如果当前农民工参保率低,就意味着农民工成为市民的养老保险成本和医疗保险成本需要由政府承担,这会对地方政府财政形成很大压力,可能会使市民化进程放慢。

    2.农牧民工参保率低的主要原因

    各方面较重的费用负担以及不合理的制度安排,是农民工难以参保的主要原因。调查组在呼和浩特市的调查表明,承担农牧民工各项社会保险,企业缴费约占工资总额的31%(养老20%、医疗8%、失业0.5%、生育0.7%、工伤0.5%2%),个人达到10%(养老8%、医疗2%),缴费负担对农牧民工来说是比较重的。部分企业给我们算了一笔账:制造业的工资成本占10%15%左右,服务业的工资成本占30%35%左右。如果缴齐农民工社保,企业成本将增加1.8%6%左右,而许多中小企业的利润也就在5%左右,缴费负担对企业来说也是比较重的。在农民工和企业都有避缴意愿的情况下,双方很容易达成行动上的一致。

    我国当前的农民工社会保险模式在设计上存在缺陷。一是工伤保险理赔期限过长,参保单位不得不垫付医疗费用;工伤死亡赔偿标准偏低,伤残者得不到康复训练。二是医疗保险只保大病,农民工大多很年轻,难以享受医疗待遇。三是养老保险待遇需要“累计”15年缴费,但大多数农民工频繁更换工作地点和工作单位,现行政策允许农民工退保,结果导致农民工流动时反复参保、退保,很难保证参保的连续性和最低累计年限。这些缺陷导致农民工参保的积极性不高。

   (三)现行基本公共服务的“碎片化”和“二元化”制约了农牧民工融入城市

   1.我国基本公共服务的显著特征是“碎片化”和“二元化”并存

   “碎片化”和“二元化”是指基本公共服务在城乡、区域、阶层和职业之间的分隔,分别设置,统筹层次低,不能在全国范围内转移携带,增加了农民工转移就业的成本。而基本公共服务的享受与户籍制度挂钩的制度以及显示出极大的落后性,已经显得不符合现阶段基本国情,如果持续下去,户籍制度“含金量”的巨大差异将加剧所面临的困境:户籍制度和碎片化的公共服务制度两者相互加强,时间越久,改革难度越大。

    2.“碎片化”和“二元化”的公共服务制度阻碍了农牧民工市民化进程

    农民工的市民化包括农民工在城市“有饭吃,有房住、有学上、有病看”等许多方面。虽然农民工现在可以在城市找到一份工作,但离真正的融入城市还有很大的距离,例如社会和心理的融入。农民工在社会和心理等方面融入城市的基础便是农民工可以获得城市的基本公共服务,只有如此,才有可能平等地参与城市的建设。然而,如今在城市生活与工作的大量农民工,没有被城市的基本公共服务覆盖,例如:内蒙古许多农牧民工的子女仍然留在农村牧区上学,无法与父母团聚;50%以上的农牧民工在城市租房或者住集体宿舍,60%以上的农牧民工认为居住条件不理想。这些都导致农牧民工对城市缺少一种归属感,也会限制农民工的工作效率。

    3. 一些深层次原因导致农民工难以获得较为均等的公共服务

    长期以来,由于经济发展水平较低,自治区政府对通过完善基本公共服务促进经济发展、推动城市化的重大意义,认识不足。事实上,城乡均等的基本公共服务正是“发展为了人民,发展成果由人民共享”的直接表现。内蒙古在2000年之后经历了经济的快速增长,GDP增速曾连续8年位居全国第一[6]

 

现阶段向包括农牧民工在内的全体居民提供基本公共服务不仅不是经济发展的负担,相反,只有提供完善的基本公共服务,才能激励农牧民工更好地工作,提高经济效率,经济发展与公共服务二者是对立统一的。其次,地方政府仍然存在“城乡分割、农民以土地为保障”的理念。在市场经济中,地方政府的一般职能是制定地方法规、维护公平、反对垄断、为本地居住或工作的居民提供公共品。在中国行政区经济体制下,地方政府职能有两个不同特点:一是发展地方经济的职能,这是地方政府最重要的职能之一;二是服务对象是有当地户籍的居民,主要是当地城镇户籍的居民,不包括虽在本地工作和居住但没有当地户籍的居民。上级政府考核下级政府政绩的GDP、税收、就业等经济发展指标也是以辖区户籍人口为基数计算的。在这种体制下,对外来人口少提供公共品服务,在短时期内易于达成各方利益均衡。

   (四)农牧民工社会融入存在障碍,导致农牧民工难以顺利实现市民化

    当前,农牧民工的社会融入存在主客观两个方面的制约因素,可以归纳为经济、社会、个人素质、体制四个方面的障碍。

    1.经济障碍

    从就业和收入情况看,内蒙古新生代农牧民工融入城市的经济能力严重不足。农牧民工就业中70.7%的为基层工人或服务员,任班组长或中层及以上领导的较少。调查显示,2014年农牧民工平均月工资2870元,低于内蒙古城镇城镇职工平均工资(4538元)。同时,农牧民工支出压力较大,2014年农牧民工家庭在务工地每月生活费支出1643元,占收入的57%,其中食品支出就占43%。而农牧民工在市民化意愿调查中也把“提高工资”列为最希望政府做的事第一位,反映了收入水平偏低对农牧民工融入城市的制约。

    2.社会障碍

    法国社会学家M.J.Piore(1979)指出,社会资本是行为个体从社会关系网络、社会组织和社会制度中可能获得的社会资源。进城农民工难以融入城市的主要障碍因素之一,就是社会资本的缺失[7]

 

主要表现在:

    一是缺乏平等交流的社会资源。一般来说,农民工在城市建立的社会资本越多,越有立足于城市的经济基础。可现实是,农民工进入陌生的城市,社会交往多以血缘、地缘关系为纽带,交往对象多限于本群体内部,社会交往封闭。调查显示,51%的农牧民工交往对象是老乡,基于业缘和友缘的社会交往较少。从居住方面看,自租房和单位提供宿舍是外出务工农民工的主要居住形式,大量的农民工往往居住在城市中条件简陋、卫生条件差、区位边缘的区域,与城市居民在居住空间上相对隔离,形成了鲜明反差。

    二是在流入地缺乏表达自身利益诉求的渠道和机会。调查显示,86.2%的内蒙古新生代农牧民工没有加入工会,82.5%的农牧民工务工企业没有工会组织,53.8%的人表示不想参加所在单位或所居住社区的管理活动,78.9%的人进城后没有回老家参与过村委会选举。这些数据表明大多数农牧民工在务工地区缺乏政治参与能力。

    三是农民工在城市业余文化生活贫乏。一方面一些城市存在对农民工的各种排斥性政策,农民工在城市处于边缘地位;另一方面,农民工也明显表现出对城市生活的不适应,心理健康状况不佳。调查显示,42.5%的农牧民工没有时间参与业余文化生活,73.5%的企业没有文化娱乐设施。

    3.素质障碍

    美国经济学家舒尔茨(1961)认为人力资本投资能显著的提高穷人的经济前途和福利。农民工能否成功转化为市民,还取决于进城农民工自身的素质。目前内蒙古农牧民工市民化的素质障碍体现在农牧民工的整体文化素质不高、思想观念落后以及法律意识淡薄。首先,一般来说,文化素质较高的农民工,进城后比较容易获得就业机会、相对稳定的职业和较高的收入;同时又容易接受新生事物,培育文明市民行为,融入城市主流文化。但当前内蒙古农牧民工整体文化素质不高,职业技能总体较低,制约了农牧民工收入增长潜力,也导致农牧民工在城市生活预期不稳定。其次,农民工普遍存在这因循守旧、求稳怕变、知足常乐的思维定式,不能适应城市现代文明的生活方式,也不利于开拓农民工的视野和接受新事物,不利于与城市群体形成现代新型社会关系,在一定程度上阻碍了农民工市民化。第三,农民工法制观念相对淡薄,在城市务工时经常遇到劳资关系不清,工作不签合同,利益受到损害等问题,缺乏运用法律维护自己合法权益的能力。

此外,农民工的这些素质缺陷,在不合理的制度环境和社会氛围下,导致的后果就是农民工犯罪问题比较突出,已日益成为一个严重的社会问题。近年来,内蒙古的呼包鄂等城市的流动人口尤其是农牧民工犯罪率呈上升趋势。农牧民工犯罪率的上升,有复杂的经济社会根源,不是一个简单的特定群体行为失范的问题,既造成了农牧民工难以有效社会融入的不良后果,也形成了影响农牧民工社会融入的坚实壁垒

    4.体制障碍

    当前社会管理体制难以适应人口大规模流动的需要。政府职能转型不到位,社会管理体制落后,难以有效应对社会问题,城市户籍人口和流动人口之间二元分割,一些人口规模大、经济实力强的小城镇在管理体制上仍沿袭了乡镇农村管理体制,不利于改善对流动人口的社会管理,不利于向外来务工农民提供公共服务,不利于城镇体系的优化。

    四、加快内蒙古新生代农牧民工市民化的对策建议

    新生代农民工已经成为农民工的主体,他们更加向往城市生活,不愿回到农村,他们更希望向城里人那样工作和生活。不像上一代农民工主要追求打工挣钱一样,新生代农民工已开始注重社会地位和社会保障、文化精神生活和政治权利。新生代农民工已经不可能像父辈一样年青时在城市打工,年老时回农村养老,新生代农民工留在城市已经是一个必然趋势。农民工市民化更多是新生代农民工市民化,越来越多新生代农民工加入农民工大军必将会推动农民工整体向市民的转化。为了加快新生代农民工市民化,课题组针对内蒙古新生代农牧民工的现状及市民化过程中存在的障碍,建议自治区政府通过制度和政策创新解决市民化进程中的障碍。

   (一)完善促进就业政策、构建平等就业制度的建议

    根据经济结构和劳动力市场出现的新变化,内蒙古“十三五”时期要继续促进农村牧区富余劳动力多渠道转移和进城农牧民工稳定就业,把改善城乡工人平等获得劳动报酬作为重点,把提升农牧民工技能作为关键,夯实农牧民工市民化的基础。

    1.继续把扩大农牧民工非农就业放在突出位置,促进进城农牧民工稳定就业

    首先,政府在制定产业发展政策时要密切联系积极的就业政策,推进产业结构调整要顾及和满足农村牧区劳动力转移就业和进城农牧民工稳定就业的现实要求。大力推动高新技术产业、资金密集产业和劳动密集型产业均衡发展,促进传统产业改造创新,稳定和提高就业吸纳能力;积极发展服务业,既加快现代服务业发展,也推动家政等传统服务业的细分和升级,适应不同层次的市场需求,培植新的就业增长点;从中小企业创业发展、经营和技术创新、流通、金融服务、财税制度、协作组织等方面进一步完善法律、政策,为中小企业创造有利的发展环境,促进中小企业与大型骨干企业共同发展,增加就业机会。

    其次,城镇发展政策要增强对农牧民工的吸纳能力及保障农牧民工稳定就业的能力。发展城市群,巩固和扩大农民工就业。加强区域规划的协调作用,通过产业政策引导,促进以大城市为中心、中小城市和小城镇为支撑的城市群发展。加快城市群内基础设施建设,实现资源共享,提高中小城市和小城镇的产业和人口集聚能力、服务水平和居住质量。大力促进县域经济和小城镇发展,抓住产业转移有利时机,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚,发展产业集群,延长农产品加工产业链条,吸纳农村人口就近转移和集中。。

    再次,通过延伸畜牧业产业链,加快牧区城镇化推进牧民市民化。要扩大牧民就业,既要充分挖掘牧业内部的产业部门,又要拓展牧区二三产业的就业空间,既要鼓励部分牧民走出去,又要引导一些牧民留下来。首先,牧区可以通过发展畜产品工业来延长产业链条。用好国家支持西部地区发展的政策,引进和培养一批龙头企业,鼓励牧民到企业就业,实现就地转移。另外, 在牧区城镇化过程中实现社会服务化,引导一部分牧民转移到服务业就业。课题组的调查表明,牧区出现了中年、壮年的牧民留在牧场继续经营,老人和儿童迁居于城镇的情形,由于牧民多为以蒙古族为主的少数民族,由少数民族牧民为他们提供服务是最恰当的。如果政府给予政策扶持,可以促进少数民族牧民的长期就业。

    2.构建平等就业制度,建立农牧民工工资合理增长机制

    首先,加强政府对农牧民工劳动权益的依法保护。内蒙古各级政府要进一步转变观念,履行依法保护农牧民工劳动权益的职能。继续完善最低工资标准制度,根据经济发展情况及时提高最低工资标准,使农牧民工生活水平随经济发展同步改善。加大执法力度,加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。

    其次,加快建设企业劳资集体协商,或政府派员参与的三方协商机制,形成规范合理的工资公决、支付保障和正常增长机制,保障包括农牧民工在内的职工收入与企业效益联动。在集体协商发生劳动争议时,政府主管部门给予调解和仲裁。

   再次,引导企业建立互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系。健全工会和增强工人与资方谈判的平等地位,以对等促互利,在平等互利基础上构建劳资合作发展的机制。要引导企业尊重员工劳动权益,缔造员工与企业共成长的发展机制。企业应革新劳资关系,平等对待城乡劳动力,让劳动者实现安全、体面的劳动,在集体协商中获得合理的劳动报酬,增加工龄工资,共同促进企业发展。

    3.发展面向全体农牧民工的职业培训和教育

    这种培训教育具有准公共产品的性质,需要政府财政支持,同时又要按照市场机制进行。一是把进城农牧民工纳入国民培训教育体系,加大公共投入,形成政府、企业、劳动者、培训机构共同推进,以市场为导向,以农牧民工提高就业能力为目标,充分尊重农牧民工的选择权,多方受益的教育培训机制。二是以促进转移就业为目标,实施订单式培训,培训机构公平竞争,政府购买培训服务,推进培训就业一体化。逐步将培训为主转变到免费职业教育为主。三是政府加大农牧民工培训教育的公共投入,强化企业培训责任。让企业培训开发、公共职业培训、跟师学艺培训都得到发展,鼓励农牧民工经过鉴定获得培训合格证书、职业资格证书,以技能促就业、发展和收入增长。

   (二)完善农牧民工社会保险交费制度和政策,建立城乡统一的社保体系

    在社会保险体系内部,既要降低农牧民工及其单位的缴费成本,更要完善制度设计和政策实施。

    1.个人缴费,企业匹配,政府补贴,全面降低社会保险费率

    内蒙古农牧民工参保率偏低的一个重要原因是城镇职工社会保险缴费基数和保险费率都偏高。重庆“双低”模式和上海“综保”模式的可取之处在于,较低的缴费成本比较适应农民工收入偏低的特点,但是低缴费意味着较低的保障。要实现农民工个人及其用人单位低缴费而保险待遇与城镇职工相同的目标,出路在于政府补贴缴费。目前自治区政府对城镇就业困难群体参加社会保险有缴费补贴,对城乡居民参加医疗保险有缴费补贴,对农民参加农村养老保险也有缴费补贴。建议将针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度扩展到全体从业人员,纠正社会保险过度依赖劳资双方缴费的做法,以鼓励劳动密集型企业的发展。至于增加财政社保投入的渠道,除了调整财政支出结构,可将国有资产(国有企业的红利和股票、国有土地收益等)等多地转化为社会保险缴费补贴。

    2.完善各项社会保险制度安排,建立区域之间、城乡之间、人群之间统一的社保体系

    一是增加各项社会保险的保障内容,提高保障能力,改善各项社会保险的性价比。国务院2010年通过的《工伤保险条例》提高了工伤死亡补偿标准,需要进一步解决的问题是将康复纳入工伤保险保障范围。应将小病小伤的诊疗纳入基本医疗保障范围。

    二是淡化累计缴费年限的概念,不到15年者也可领取基本养老金,不过待遇水平相应核减。更加积极的措施是改革城镇职工基本养老保险计发办法。具体做法可以参照国务院发展研究中心课题组提出的建议:将原计发办法中基础养老金按退休时社会平均工资的20%40%计发的做法(具体计发比例取决于缴费年限),转化为每年按当年社会平均工资(或城乡平均收入)的一定比例计入个人账户;将这一账户积累额相加得到个人退休时的积累总额,再除以原个人账户养老金计发办法中的计发系数,即得到每个人基本养老金的水平。这一新的计发办法也可适用于试点中的农村社会养老保险制度。

    三是提高社会保障的统筹层次,完善医疗保险、养老保险在不同区域之间、不同制度之间的转移接续办法,减少农牧民工异地流动的障碍。国家有关部门和一些地方正在探索完善城乡之间、地区之间和不同职业人群之间的养老保险和医疗保险转移接续办法。更为积极的办法是改革养老保险和医疗保险待遇管理规定。以上建议的基本养老保险计发办法是普适性的。对于各种医疗保险,也可实行较为积极的一体化改革办法。具体实施办法如下:首先,在内蒙古的地市级行政区范围内将各种医疗保险制度统一和基金统筹使用;其次,规定地市级行政区范围内所有参保人员享有相同的基本药品目录、基本诊疗手段和相同的报销比例。这一规定将同等享有医疗待遇的人群范围从现行的同一职业人群扩大到所有人口。

    四是加强社会保险管理机构内部以及与其他管理部门的协调,严格执行《社会保险法》。特别是要推进信息共享,加强对从业人员收入和资产状况的调查,同时减少乃至排除各项制度实施的不利因素。

   (三)保障农牧民工享受普惠的基本公共服务的建议

    覆盖农牧民工在内的城市外来人口的公共服务领域很广,很多重要的内容如社会保障、医疗和住房等方面已经在上一部分讨论,本部分只讨论教育、公共卫生和住房这三个基本公共服务。

    1.切实保障农牧民工子女接受教育的权利

    第一,教育经费的划拨要尽快按照实际入学人数而不是户籍儿童数来确定。按照规定,农民工子女的教育主要由流入地政府来解决,但是解决农民工子女就学必然会增加流入地政府的财政负担,如果相应的教育经费不能及时按照实际入学人数划拨,难免影响流入地政府的积极性。

    第二,外出务工就业农牧民工随迁子女和留守儿童要统筹考虑。一方面,农牧民工流入地政府要承担起农牧民工同住子女义务教育的责任,城市公办学校对农牧民工子女义务教育要与当地学生一视同仁。另一方面,流出地政府要解决好农民工留在农村子女的义务教育问题。尤其是对留守儿童,应根据情况建立寄宿制学校,配置专职的安全人员,加强对留守儿童的情感教育。

    第三,尽快实现农牧民工的就业、子女年龄等方面的信息共享。公安部门、劳动保障和教育等部门要尽快实现包括农牧民工在内的流动人口登记统计信息系统的共享,既有助于及时把握农牧民工子女的入学动态,也有利于流入地政府统筹规划教育资源,公正有效地分配教育资源。

    第四,重视和支持民族教育。调查显示,内蒙古牧民工的子女由于汉语不够流利等原因,大多数仍在老家上学。因此,自治区在牧区要进一步巩固和完善“两主一公”办学模式,此外,还要扩大少数民族“双语”教学办学规模,培养蒙汉兼通的实用型人才。这样能增强少数民族牧区劳动力的转移能力。

    2.完善农牧民工公共卫生服务制度

    首先,提高城市的公共卫生设施的配置标准,城市的公共卫生设施应该按实际服务的人口来配置,不要局限户籍人口,甚至要突破城市常住人口的规模。其次,要根据农牧民工就业和居住比较集中的特点,例如在建筑工地、城郊结合部等地方,重点做好重点区域的传染病防治工作,包括改善这些地方的公共饮水、污水和垃圾处理等基础设施。

    3.构建社和农牧民工特点的住房供应体系

    根据新生代农牧民工的工作特点和收入状况,以及内蒙古的情况,应该建立多种供应渠道、多种供应形势的住房供应体系,满足不同层次的农牧民工的住房需求。

    一是适用于农牧民工的保障性住房体系。目前城市住房保障体系不包括农牧民工,因此各城市要建立适用于农牧民工的保障性住房体系,主要由公租房、廉租房、经济适用房组成,其中公租房应占较大比率,解决不同层次农牧民工的住房需求。

    二是标准化的农牧民工集体宿舍。雇佣农牧民工的企业,要为农牧民工提供满足基本居住需求,符合安全卫生标准的工作宿舍。

    三是规范有序的房屋租赁市场。可以随时为农牧民工提供交通方便、生活功能齐全、价格便宜的普通住房的房屋租赁市场。

    四是公开透明的商品房市场。可以为有购房意愿的农牧民工提供购买新建商品房或二手商品房的商品房市场。

    对于多数农牧民工来说,可以根据进城务工和收入的具体情况,选择不同的住房。对于在工厂、建筑工地、服务业务工的单身农民工,可住在用工企业提供的集体宿舍中;对于刚刚进城务工或生活困难的农牧民工,由于收入水平低、支付能力弱,可申请租住政府提供的廉租房;对于进城务工有一定时间,与家人生活在一起的农牧民工,可申请租住公共租赁房;对于在城市工作和生活了一段时间,熟悉城市生活的农牧民工,可以在租赁市场选择租房;对于工作逐渐稳定、掌握一技之长、逐渐适应城市生活并具有在城市生活能力和市民化意愿较强的农牧民工,可以选择向政府申请购买经济适用房;对于在城市务工或经商已经有一定成就,具有一定经济实力,愿意在城市定居的农牧民工,可以选择购买商品房。

   (四)推动农牧民工社会融入的对策建议

    农牧民工的社会融入问题,涉及经济社会生活的诸多方面,应统筹考虑、系统推进,加快理顺体制机制,从经济、社会、文化、心理等方面提高农民民工社会融入的能力,使其真正融入城市生产生活,实现“市民化”。

    1.突破以户籍与服务挂钩的人口社会管理制度,给予农牧民工社会参与的平等机会

    迄今为止全国各地开展的户籍制度改革试点,基本是按照降低户籍门槛、将福利与户籍挂钩的原则设计的。各地采取的办法大致可以分为两类,一类是以准入条件取代指标控制,降低进城落户门槛。即取消以前“农转非”的年度指标限制,代之以条件准入。以广东省为例,省政府把各类条件转换成积分,积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成,省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标,各市的自定指标包括就业、居住、投资纳税等情况,原则上农民工积满60分可申请入户。对达到落户条件不愿退出土地的,只能享受规定的农民工服务项目,而不能享受城镇居民同等福利。另一类是以农村土地换取城镇户口,“以退(地)为进(城)”,在农民财产权和市民福利之间实行权利置换。

    上述两种办法,仍然没有突破户籍与福利合一的人口社会管理制度。在手段上,两种方案都依赖土地融资来支付农民工市民化的高服务成本。因此,实施的情况并不理想。课题组的调查表明,内蒙古绝大多数农牧民工并不愿意以土地(牧场)的财产权换取城镇户籍。尽管新生代农牧民工定居城镇的意愿强烈,但80%以上的农牧民工希望保留承包地,2/3以上的农牧民工希望保留宅基地和房产。农牧民工不愿意以置换的方式来获取城镇居民身份,并非他们不愿意退出土地,而是他们要求对土地具有更大的自主处置权。因此,切断福利与户籍的联系,才是改革的方向所在。

    2.推动劳动就业政策转型,提高农牧民工社会融入的经济能力

    一是促进劳工政策转型。改变传统经济发展方式下过度追求经济增长、忽视劳工权益保护的取向,减少不必要的行政干预,强调劳资双方在法律框架内协商解决。适度减轻企业尤其是中小企业税负,实现化税为薪,优化企业收入分配格局。二是建立城乡统一的劳动力市场。改革现有城乡分割的劳动管理体制,实现农牧民工不分城乡、户籍,享有平等的就业机会、同工同酬以及与劳动相关的各项社会保障和公共服务,清理和取消针对农牧民工就业的各项歧视性规定。建立农牧民工就业信息的沟通与共享,减少农牧民工无序流动,提供有效的就业中介服务。三是改善企业管理方式和劳动条件。通过法律法规的完善和我严格执行、社会舆论等引导监督等手段,促进企业在经济社会转型的背景下改变不合时宜的管理方式,从过度追求管理效率最大化的“福特主义”,转向更具人性化和弹性的现代管理是,履行企业社会责任。加强企业文化建设,体现人文关怀和价值认同,使农牧民工体现劳动。推行企业民主,鼓励农牧民工参与工会、职代会和工资集体协商,充分反映其利益诉求,有条件的企业可逐步吸纳农牧民工代表进入管理层,参与企业决策管理。政府要督促企业重视安全生产,强化农牧民工安全生产培训,改善农牧民工劳动条件,加强职业病防治和职业健康保护,保障农牧民工生产安全。

    3.创新社会管理体制,营造有利于农牧民工融入城市的;良性社会氛围

    创新社会管理体制,对于营造有利于农牧民工融入城市的社会氛围至关重要。可以帮助农牧民工不断融入所在社区,增进社会资本积累,实现社会融入。

    首先,加强和改善社区工作,推动农牧民工实现社区融入。具体措施包括:一是培育农牧民工对社区事务的参与意识,保障他们的自治权、参与权和监督权;二是针对农牧民工的特点,主动开展多种形式的社区文化娱乐、体育活动,丰富农牧民工的精神生活;三是增加社区工作投入,完善社区公共服务和文化设施等基础设施,强化就业、技能培训等社区服务功能,解决农牧民工面临的实际生活困难。

   其次,积极发展各种类型的农牧民工社会组织。农牧民工社会组织包括与农民工有关的各类社会团体、非营利组织和基金会等,对于农牧民工的权益维护、法律援助、咨询培训和社会交往起到了积极作用。农民工社会组织的发展有助于农民工表达和维护自身合法权益,积累社会资本,在积极引导、有效规范的前提下促进农民工社会融入。

    4.改善农牧民工综合素质和心理健康状况,提高农牧民工的城市适应能力

    农民工融入城市是一个“再社会化”的过程,除了客观上消除制约因素之外,从主观上提高自身综合素质、形成良好的心理状态,增强对城市生活方式的适应能力,也是重要的方面。

    首先,社区积极开展“新市民教育”,帮助农牧民工提高综合素质。针对农牧民工在思想观念、文化素质、生活习惯、法律意识等方面对城市生活的不适应,通过社区等基层组织开展形式多样、喜闻乐见的“新市民教育”活动,帮助农牧民工树立乐观开放、积极进取的现代意识,改变各种不文明行为,使农牧民工在自身素质方面实现“市民化”。

    其次,高度关注农牧民工的心理健康状况,加强疏导干预。通过各种社会组织加强对农牧民工心理健康状况的了解,加强农牧民工及其子女的心理疏导和行为矫正,积极开展社会关怀活动,帮助他们自我调适,缓解心理压力,树立健康向上的生活情趣;加强对农牧民工心理健康的干预援助,加强对农牧民工及其子女的心理咨询、法律援助机制建设,帮助农牧民工解决实际问题,减少过激行为,加快融入城市生活。

 

主要参考文献:

     1. Kevin Honglin Zhang and Shunfeng Song. Migration and Urbanization in China:      Evidence From Time-series and Cross-Section Analyses. China Economics Review.2003(4   

2.蔡昉.中国人口流动方式与途径(1990-1999)[M].社会科学文献出版社,2001

 3.黄锟.中国农民工市民化制度分析[M].中国人民大学出版社,2011

     4.刘传江.新生代农民工的特点、挑战与市民化[J].人口研究,20102

    5.韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新[J].行政管理改革,2012(11)

    6.张斐.新生代农民工市民化现状及影响因素分析[J].人口研究,201111

    7.董延芳、刘传江、胡铭.新生代农民工市民化与城镇化发展[J].人口研究,2011(1)

    8.全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[J].工人日报,2010(6)

    9.于存海,葛根高娃.内蒙古新牧区建设中的人口发展问题分析[J].内蒙古      大学学报(人文社会科学版),2008(1).

    10. 曹军峰.城市少数民族流动人口市民化的现实困境及对策[J].广西社会主义学院学报,2014(8)

 



[1] 刘传江、程建林:《第二代农民工市民化:现状分析与进程测度》,《人口研究2008年第5期。

[2]周明宝:《城市滞留型青年农民工的文化适应与身份认同》,《社会》2004年第5期。

[3] 于存海,葛根高娃:《内蒙古新牧区建设中的人口发展问题分析》,《内蒙古大学学报》(人文社会科学版)2008年第1期。

[4] 数据来源:http://news.xinhuanet.com/house/2008-01/13/content_7412201.htm

[5] 数据来源:http://blog.sina.com.cn/s/blog_5e9f35ea0100hg49.html

[6] 数据来源:根据《内蒙古统计年鉴》历年数据整理计算。

[7] 欧阳力胜:《新型城镇化进程中农民工市民化研究》,财政部财政科学研究所2013年博士论文。

 

 

 

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